當前，創(chuàng)投基金國有成分越來越高，已經(jīng)成為支持科技創(chuàng)新的重要資本力量。然而，“怕?lián)?、怕追責”的心理深刻影響著包括政府?chuàng)投引導基金在內(nèi)的國有背景創(chuàng)投機構(gòu)管理人，使得創(chuàng)新活力難以充分釋放。中央及地方政府試圖為國有創(chuàng)投“松綁”，積極推動相關容錯免責政策出臺，取得初步成效。同時，由于在政策落地執(zhí)行過程中依然存在免責界定模糊、正向激勵薄弱等問題，導致執(zhí)行效果打了折扣。當前，亟需進一步深化國有創(chuàng)投基金容錯免責機制改革，推動“約束松綁”與“正向激勵”并重，培育專業(yè)的投資能力，將寬容失敗的制度文化與防控風險的制度體系、正向激勵的市場機制相結(jié)合，真正釋放國有創(chuàng)投活力，更好撬動社會資本、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
容錯免責機制建設的進展與特征
國有創(chuàng)投基金容錯免責機制的構(gòu)建經(jīng)歷了從探索到體系化的演進過程。2016年至2017年前后，隨著政府引導基金大規(guī)模發(fā)展，國資創(chuàng)投的風險容忍問題開始受到關注。2018年，國務院推廣第二批支持創(chuàng)新相關改革舉措，首次提出對種子基金、風險投資基金設置不同比例的容錯率。2021年，國家發(fā)展改革委在推廣深圳經(jīng)驗時，明確早期創(chuàng)業(yè)投資引導基金最高可承擔40%的投資風險。這些探索為后續(xù)制度完善奠定了基礎。
2024年是政策加速落地的關鍵之年。6月和9月的兩次國務院常務會議均聚焦創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，明確提出完善容錯機制。隨后，《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》發(fā)布，要求改革完善基金考核和容錯免責機制，探索按整個基金生命周期進行考核。上海、廣東、四川、湖北等地相繼出臺具體辦法，部分地方針對不同階段基金設置30%至80%的差異化容虧率，有的省份將科技金融投資容虧率設定為50%，還有地區(qū)明確國有天使投資基金容虧率為40%。
現(xiàn)行機制主要呈現(xiàn)三方面特征：一是確立盡職免責原則，按照“三個區(qū)分開來”要求，對符合基金功能定位、依法合規(guī)且勤勉盡責的投資失敗予以免責；二是建立風險容忍度指標體系，允許根據(jù)投資策略設置差異化容錯率；三是優(yōu)化考核評價方式，從單一項目容虧轉(zhuǎn)向基金整體生命周期考核，關注長期戰(zhàn)略價值而非短期財務盈虧。
機制運行中面臨的現(xiàn)實困境與挑戰(zhàn)
盡管政策框架初步建立，國有創(chuàng)投機構(gòu)面臨的壓力已得到一定緩解，但現(xiàn)行容錯免責機制與創(chuàng)投行業(yè)內(nèi)在規(guī)律還有不盡相容之處，實踐中也暴露出諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。
一是，容虧率設置不盡合理。當前各地容虧率設置一定程度上呈現(xiàn)隨意性，從20%到80%不等，缺乏統(tǒng)一的科學標準。部分地方根據(jù)歷史虧損數(shù)據(jù)設定，部分地方則依據(jù)行政偏好決策。這種做法違背了創(chuàng)投行業(yè)的基本邏輯：創(chuàng)投遵循“二八定律”，即20%的成功項目盈利應能覆蓋80%項目的虧損，衡量投資成敗的關鍵不在于是否虧損，而在于投資過程是否勤勉盡責、投資決策是否專業(yè)審慎。更為嚴峻的是，一些地方為吸引項目，不僅對創(chuàng)投基金虧損容忍度層層加碼，還對實際投資損失進行財政補貼。這種“變相補貼”模式潛藏著巨大的財政可持續(xù)性風險和市場扭曲風險。
二是，盡職免責認定面臨困境。“勤勉盡責”作為免責的核心標準，在實際操作中面臨認定難、執(zhí)行難困境。現(xiàn)行規(guī)定對“勤勉盡責”和“不可抗力”等情形的描述較為籠統(tǒng)，缺乏可操作的具體指引和量化標準。盡職免責認定涉及紀檢、審計、國資監(jiān)管等多個部門，但各部門對容錯機制的認同度參差不齊。調(diào)研顯示，77%的受訪機構(gòu)面臨政府某些部門認同度和接受度不高等問題，導致受訪機構(gòu)投資管理人存在“制度上容錯、實踐中追責”的顧慮。
程序繁瑣進一步削弱了機制效能。盡職免責認定需經(jīng)過內(nèi)審、外部評估、監(jiān)管審核等多重環(huán)節(jié)，審批周期長、標準不統(tǒng)一，投資決策人員往往因擔心未來漫長的責任認定程序而不敢決策。這種“程序性梗阻”使得容錯機制難以真正起到鼓勵“大膽投”的效果。
三是，部分國有創(chuàng)投機構(gòu)正向激勵缺位。部分現(xiàn)行機制偏重“事后免責”，忽視“事前激勵”，呈現(xiàn)出“防錯有余、激勵不足”的結(jié)構(gòu)性缺陷。薪酬激勵、股權(quán)激勵、跟投機制等市場化激勵手段在國有創(chuàng)投機構(gòu)中或缺失或難以落地。調(diào)查顯示，45.86%的受訪機構(gòu)缺乏有效激勵機制，28.57%的機構(gòu)表示存在激勵審批周期長、兌現(xiàn)不及時。缺乏正向激勵，單純依靠容錯免責難以調(diào)動投資管理人的積極性，無法從根本上解決“不敢投”的心理障礙。
與此同時，部分國有創(chuàng)投機構(gòu)治理機制和投資能力建設存在一定滯后。一些機構(gòu)投資決策權(quán)過度集中于行政部門，專業(yè)投資人無法實質(zhì)參與決策，決策權(quán)力與責任分配不相匹配；風控體系不健全，風控流程流于形式，缺乏實質(zhì)性專業(yè)判斷。創(chuàng)投行業(yè)是主動投資，需要健全風控體系、提升價值發(fā)現(xiàn)能力、強化投后賦能能力多管齊下。若對能力不足、風控不嚴的機構(gòu)適用高容錯率，不僅無法培育真正的投資能力，反而可能導致資源錯配和道德風險，形成“虧損-免責-再虧損”的惡性循環(huán)。
深化容錯免責機制改革的路徑選擇
破解國有創(chuàng)投“不敢投”困境，需要將容錯免責機制從簡單的“虧損容忍”升級到建立健全激勵約束相容的制度體系，實現(xiàn)“約束松綁”與“正向激勵”并重、“容錯免責”與“能力建設”并行，推動國有創(chuàng)投機構(gòu)從“怕?lián)煛钡健案覔敗薄吧脫敗薄?/p>
第一，轉(zhuǎn)換考核邏輯，從容虧率指標到勤勉盡責指引。摒棄簡單設置固定容虧率的做法，建立以過程管理為導向的考核體系。建議出臺勤勉盡責的具體操作指引，細化盡職調(diào)查、投資決策、投后管理、風險處置等各環(huán)節(jié)的標準要求，明確免責的具體情形、認定標準和責任界限。對于市場化運作的創(chuàng)投基金，推廣投資組合整體考核和基金整體生命周期考核，允許投資組合的整體波動，關注基金的長期戰(zhàn)略價值而非單個項目短期盈虧。對于需要特殊戰(zhàn)略支持的關鍵核心技術項目，建立“一事一議”機制，綜合考慮其技術突破、產(chǎn)業(yè)帶動、就業(yè)創(chuàng)造等綜合效益，而非單純以財務回報衡量。
第二，打通制度堵點，構(gòu)建跨部門協(xié)同機制。加強頂層設計和部門協(xié)同，推動各個部門對盡職免責標準的互認。建議通過立法或出臺高位階規(guī)范性文件，明確容錯免責的法律地位和操作程序，減少部門間的標準沖突。引入獨立第三方專業(yè)機構(gòu)參與盡職免責評估，對投資項目的程序合規(guī)性、風險可控性和管理勤勉度進行市場化、專業(yè)化評價，提高認定過程的透明度和公信力。簡化審批程序，建立限時辦結(jié)機制，避免冗長的責任認定程序消耗管理人的決策信心。
第三，強化激勵相容，建立市場化正向激勵機制。在容錯免責基礎上，建立健全與創(chuàng)投行業(yè)特點相匹配的薪酬激勵和約束機制。探索國有創(chuàng)投機構(gòu)在滿足一定條件下實施核心團隊持股、項目跟投、超額收益分成等市場化激勵方式，將管理人利益與基金業(yè)績深度綁定。優(yōu)化激勵審批流程，建立年度績效薪酬遞延支付和跟投本金延期返還制度，既防范短期行為，又確保激勵及時兌現(xiàn)。
第四，提升專業(yè)能力，完善治理機制與風控體系。強化國有創(chuàng)投機構(gòu)的市場化、專業(yè)化運作能力。完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立由專業(yè)人士主導的決策機制，確保投資決策的科學性和獨立性，推動決策權(quán)力、責任承擔與利益獲得匹配。建立健全覆蓋投前、投中、投后的全流程風險管理體系，強化合規(guī)管理和內(nèi)控機制。鑒于創(chuàng)投行業(yè)是一個“二八規(guī)律”突出的行業(yè)，往往業(yè)績處于中位數(shù)以下的基金都是虧損，或可鼓勵國有創(chuàng)投基金更多采用母基金（FOF）模式運作，通過投資優(yōu)質(zhì)的市場化創(chuàng)投基金，撬動社會資本投向關鍵技術創(chuàng)新領域，既分散投資風險，又借助市場化專業(yè)管理機構(gòu)的投資能力，提升國有資本配置效率。
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